All partners logo heb

קבוצות מחקר

Open menu

פערי מחקר וידע בתחום ההיערכות למצבי חירום - 2021

עם הקמתו של המרכז בשנת 2018, נעשה תהליך של מיפוי וזיהוי פערי ידע והמחקר בתחום החירום על מנת לכוון משאבים ומחקרים של המרכז. בתהליך זה, נערכו ראיונות עומק עם בעלי תפקידים וחוקרים ודיונים בשולחנות עגולים, בהם השתתפו בעלי תפקידים וחוקרים לצורך זיהוי תימות ונושאים מולטי-דיסציפלינריים אשר קיימים בהם פערי מחקר וידע. בתהליך זוהו תשעה נושאים כאלו אשר כיוונו את המחקרים שהמרכז מימן בשלוש השנים הראשונות לקיומו. בתחילת 2021, התקבלה החלטה לעדכן מיפוי זה, הן בעקבות משבר הקורונה והן לאור התקדמות ושינויים שחלו בעולם (להרחבה על התהליך ב-2018 ראו כאן).

בין החודשים פברואר-יוני 2021, הובילה דר' דניאל זייצ'יק (פוסט דוקטורנטית במרכז) תהליך מקיף לעדכון המיפוי, אשר כלל איסוף נתונים בעזרת ראיונות וסקרים עם מקבלי החלטות במשרדי הממשלה ואירגונים אחרים אשר עוסקים בנושא היערכות לחירום. בנוסף הופצו סקרים מקוונים לקהילות חוקרים שונות - בארץ ובעולם. מניתוח הנתונים עלו התימות והנושאים הבאים כפערי מחקר וידע:

נושאים ותימות שהועלו כפערי מחקר וידע

נושאים מסדר ראשון: נושאים שעלו בתדירות גבוהה על ידי מגוון מרואיינים מתחומי עיסוק שונים

1. ניהול לאומי של משברים: תיאום בין-משרדי, מבנים אירגוניים, וחלוקת תחומי אחריות וסמכויות

א. הנושא שהועלה בתדירות הגבוהה ביותר בראיונות עם מגוון חוקרים ואנשי מקצוע בתחומים שונים הוא היעדר הסדרה ברורה בתהליכים, ארגונים, קשרים, וקואורדינציה אפקטיבית בין משרדי הממשלה השונים, בין הממשלה לארגונים אחרים (כגון פקע"ר ועמותות) ובין רמות הממשלה השונות. כחלק מנושא זה, המרואיינים התייחסו להיבטים של אי־סדר בהסדרים משפטיים, אי־בהירות בחלוקת אחריות וסמכויות, תהליכי קבלת החלטות, תקשורת בין משרדית לקויה, היעדר קואורדינציה בין ארגונים ומשרדים, אי־סדר במבנים ארגוניים ובין־ארגוניים, וחוסר במנגנונים לשיתוף פעולה אפקטיבי.
ב. הנושא הועלה בהקשר של פערים שנחשפו בעקבות משבר הקורונה וגם מעבר לפנדמיה. בהקשר של משבר הקורונה, הוצע לבחון את ניהול המשבר בפועל מול מה היה אמור להתרחש, ובנוסף מול מודל אידאלי לשיתוף פעולה בין־משרדי לניהול משברים. לעתים קרובות צוינו הצורך לבנות מודל ברור של חלוקת תפקידים בנוגע לכלל ההיבטים של ניהול משבר ובניית מנגנונים לשיתוף פעולה בשגרה שיאפשרו שיתוף פעולה, תקשורת וקואורדינציה בעת משבר.
ג. צוין שיש צורך לחקור ולבחון תפיסות של שיתוף פעולה במשרדי הממשלה וגם ליצור כלים אופרטיביים לשיתוף פעולה אפקטיבי.

2. מקומן של רשויות מקומיות במשברים 

בעקבות ניהול משבר הקורונה וגם באופן כללי, הועלה מקומן ותפקידן של רשויות מקומיות בקבלת החלטות וניהול משברים, כנושא שמחייב חשיבה והסדרה. ניתן לחלק את הנושא לארבעה תת-סעיפים עיקריים:

א. ביזור מול ריכוזיות של קבלת החלטות וסמכויות עלה כנושא הדורש התייחסות - הן על מנת להבין את מה שהתרחש בפועל (בעיקר במשבר הקורונה) עד היום והן על מנת לבנות מודל יעיל לחלוקת סמכויות, תחומי אחריות ופעילויות ליישום, כולל התייחסות להסדרים המשפטיים המתחייבים.
ב. בחינת ההבדלים בין הרשויות והשפעתם על היערכות וניהול משברים עלה כנושא חשוב.
ג. מוכנות הרשויות למצבי חירום, כולל בחינה של רמות המוכנות הקיימות, הנחיות למוכנות ראויה, ובחינה של הסדרים משפטיים וכלכליים המאפשרים יישום ואכיפה של סטנדרטים למוכנות.
ד. בחינת היחס בין השלטון הלאומי לשלטון המקומי, כולל אופי התמיכה של השלטון המרכזי ברשויות מקומיות ועצמאותן של רשויות מקומיות.

3. הערכת תכניות ונהלים ותוכניות 

צוין כי קיים מגוון של נהלים ותוכניות המחייבים הערכה מחדש לאור המציאות המשתנה בחברה. בנוסף, יש צורך לבחון את מידת האפקטיביות של הנהלים והתוכניות שנעשה בהם שימוש עד היום. כחלק מנושא זה, עלו כמה נושאים ספציפיים בתדירות גבוהה.

א. מספר מקבלי החלטות ציינו את הצורך לחקור ולהעריך את רמות ויעדי השרות, שמולם נערכים למשבר ברח"ל ובמשרדי הממשלה.
ב. בעקבות משבר הקורונה צויין צורך מחקרי לבחון את הנהלים הפורמליים לניהול משבר (כלומר, מה היה אמור לקרות) אל מול מה שהתרחש בפועל.
ג. מספר ראשי אגפי חירום במשרדי ממשלה ציינו את הצורך לפרט את החסרונות של החקיקה והנהלים הקיימים בנוגע למפעלים חיוניים ולמצוא פתרונות לפערים ברגולציה הקיימת.

4. השפעות על התנהגות הציבור 

א. מספר רב של מרואיינים ציינו את הצורך להבין לעומק מה משפיע על התנהגות הציבור, כולל תקשורת אפקטיבית עם הציבור, הסברה יעילה, תמריצים מועילים, וגישות אכיפה אפקטיביות. הרבה מרואיינים ציינו פער זה כאחד מהנושאים החשובים ביותר שנחשף בעקבות משבר הקורונה. 
ב. הנושא הועלה בעיקר בשלבי ההיערכות וניהול המשבר. בשלב ההיערכות, השאלה העיקרית היא כיצד לגרום לציבור להיערך. בשלב הניהול, הועלו שלושה היבטים עיקריים של הנושא: איך להשפיע על התנהגות הציבור, איך לתקשר עם הציבור, ואיך להבין ולחזות את ההתנהגות הצפויה של הציבור, כדי לתכנן מדיניות יותר אפקטיביות ולגבש תחזיות יותר מדויקות.

5. אוכלוסיות פגיעות ומיעוטים 

א. מגוון היבטים של נושא אוכלוסיות פגיעות ואוכלוסיות מיעוט הועלו על ידי המרואיינים. בעיקר, הודגש הצורך להבין לעומק את ההתאמות הנדרשות בהיערכות וניהול משברים כדי להגן על אוכלוסיות פגיעות ולמקסם את האפקטיביות של הפעילות לטובת קבוצות מיעוט.
ב. בעקבות הקורונה, הודגש הצורך להבין לעומק את ההתאמות הנדרשות, דפוסי התנהגות הציבור הצפויים, ודרכי תקשורת אפקטיבית עבור האוכלוסייה הערבית והאוכלוסייה החרדית. ניתוח מסוג זה יצטרך לכלול היבטים תרבותיים הקשורים להיערכות וניהול מצבי חירום, חסמים לפעילות אפקטיבית, הגברת חוסן בקרב אוכלוסיות מיעוט, נגישות שירותים, והסברה אפקטיבית באוכלוסיות האלו.
ג. בנוסף, צוין הצורך לבחון את ההתאמות הנדרשות להיערכות וניהול משברים בקרב אוכלוסיות פגיעות, כגון אזרחים ותיקים, בעלי מוגבלויות, חולים, תושבים שהם לא אזרחים (כגון תושבים זרים, תיירים, ופלסטינאים משטחי יו"ש), ובעלי צרכים מיוחדים אחרים.
ד. נכון גם לבנות מנגנונים לשיתוף פעולה בין מגזרים אזרחים שונים, במיוחד בערים מעורבות.

6. העברה ושימוש במידע 

לנושא זה, שהועלה פעמים רבות בשיחות מול חוקרים ואנשי מקצוע, יש ארבעה תת-סעיפים עיקריים:

א. הודגש הצורך לבחון את השימוש במידע בתהליכי קבלת החלטות וניהול משברים, כולל דרכים לזהות ולסנן מידע רלוונטי, לנתח, ולפרש מידע בזמן אמת.
ב. צוין גם צורך לבחון את דרכי העברת המידע בין אירגונים ומשרדי ממשלה שונים, כולל מיפוי של מידע הנדרש בעת אסון, חסמים להעברת מידע (משפטיים ואחרים), והצעת הסדרים ומנגנונים אשר יאפשרו שיתוף במידע על פי הצורך.
ג. החלפת ידע רלוונטי בין מומחים למקבלי החלטות בעת משבר.
ד. העברת ידע לציבור, כולל ניהול תקשורתי, ניהול התקשורת החברתית, והתמודדות נכונה עם פייק ניוז וכדומה.

7. טכנולוגיה 

א. בהרבה ראיונות צוין הצורך לפתח מגוון טכנולוגיות- כולל אלגוריתמים, מודלים, ואפליקציות- לתמוך בקבלת החלטות וניהול בעת משבר. לדוגמא, במשרד להגנת הסביבה צוין צורך לפתח אפליקציה לתמיכה בייעול פינוי פסולת בזמן אמת כאשר מגוון פרמטרים (כגון מיקום האסון וכמות הפסולת) לא ידועים מראש. ברשות הכבאות וההצלה צוין צורך במודלים למנוע התפשטות של שריפות תחת תנאי הצמחיה שיש בישראל, כפונקציה של טמפרטורה, טופוגרפיה, וסוגי דלק.
ב. צוין גם צורך לבחון את המקום של טכנולוגיות בניהול משבר אזרחי, בעיקר ביחס בין הציבור, טכנולוגיה, ומנהלי המשבר.

נושאים מסדר שני: נושאים שעלו בתדירות פחותה

8. השוואות בינלאומיות ומקרי בוחן 

למרות שלא מדובר בנושא ספציפי, אלא בשיטה מחקרית לבחינת מגוון נושאים, הצורך בהשוואות בינלאומיות ומקרי בוחן מעמיקים (כולל תובנות והצעות) הודגש ככלי מחקרי שימושי ביותר למקבלי החלטות. מרואיינים רבים הדגישו את הרצון ללמוד ממקרים שהתרחשו בעבר ובמדינות אחרות, על מנת לשפר את ההיערכות ואת ניהול האסונות בארץ. כך, הודגש צורך לנתח אסונות מהעבר בישראל ובחו"ל, כולל פירוט של ההיערכות, הניהול והשיקום לאחר האסון, תוך מתן דגש על מה עבד ומה לא עבד בפועל. בנוסף, חלק מהמרואיינים ציינו את הצורך להשוות את ההסדרים להתמודדות עם אסונות בישראל ובמדינות אחרות.

9. היערכות וניהול משבר באורינטציה צבאית מול אורינטציה אזרחית 

א. לאור האורינטציה הצבאית של היערכות וניהול משברים בישראל, כולל חלוקת הסמכויות ותחומי האחריות הרבים שנתונים לפיקוד העורף, הנושא של אורינטציה צבאית מול אורינטציה אזרחית עלה כנושא פעמים רבות, במיוחד בשיחות עם מקבלי החלטות. נושא זה ניתן לחלק לשלושה תת-סעיפים:הצורך לבחון היבטים של התרבות הארגונית והאוריינטציה הצבאית הקיימת בישראל, תוך מתן דגש על ההשלכות של הבטים אלה על המוכנות לחירום בישראל ועל דפוסי הניהול של אירועים.
ב. הצורך לפרט את ההשלכות, היתרונות והחסרונות של אוריינטציה צבאית מול אוריינטציה אזרחית לניהול המרחב האזרחי בעת משבר.
ג. הצורך לבחון שיתופי פעולה בניהול משברים בין ארגונים אזרחיים לארגונים צבאיים ויצירת מנגנונים לשיתוף פעולה אפקטיבי.

10. זכויות הפרט וסוגיות אתיות בעת משבר

מספר מרואיינים ציינו את הצורך להבהיר את הסוגיות האתיות והקשורות לזכויות אדם בעת משבר, כולל מבט לאחור על סוגיות שעלו במשבר הקורונה והסתכלות קדימה על והסדרה לעתיד. התייחסות לסוגיות אתיות צריכה לכלול פירוט של הסוגיות הקשורות לאסונות שונים, היבטים משפטיים, היבטים נורמטיביים, סוגיית הפרטיות, ההשלכות של טכנולוגיות שונות על זכויות אדם, הגדרת מקרים שמאפשרים השהיית זכויות אדם, האיזון בין זכויות הפרט לזכות הציבור והסדרה של הגופים ובעלי הסמכות להשהות או לפגוע בזכויות בפועל.

11. היבטים כלכליים של אסונות

מספר מרואיינים העלו את נושא ההיבטים הכלכליים של מצבי חירום בעבר וחיזוי השפעה כלכלית של תרחישים לעתיד. מרואיינים ציינו כמה היבטים שחשובים לכלול בנושא, כגון ניתוחי עלות-תועלת של הפעילות להיערכות, חישוב תג מחיר (כולל מחירים עקיפים) של אסונות כדי לעורר את תשומת ליבם של מקבלי החלטות, פירוט המחירים הכלכליים של הסגרים בתקופת הקורונה, והשלכות אחרות של הקורונה על כלכלה והתנהגות כלכלית.

12. שיקום 

מספר מרואיינים הדגישו שאין מספיק התייחסות לשלב השיקום במחקרים ובתכניות להיערכות לחירום בישראל. לכן, תכנון לשיקום ארוך טווח מחייב התייחסות מחקרית, כולל יצירת תוכניות מגירה ולימוד לקחים לשלב השיקום מאסונות בינלאומיים.

13. קבלת החלטות בעת משבר 

מרואיינים ציינו את הצורך לחקור את נושא קבלת החלטות בעת משבר, כולל תהליכי קבלת ההחלטות, גורמים ורמות הממשל המוסמכים לקבל החלטות, הזיקה בין מקבלי החלטות לחברה האזרחית, ומודלים לקבלת החלטות אפקטיבית תחת תנאים של אי-וודאות ומשתנים לא ברורים.

14. פרוייקטי מיפוי

בראיונות הועלו מספר רעיונות לפרויקטים של מיפוי גאוגרפי של משתנים ספציפיים, כגון מיפוי כלל ארצי של עמידות בניינים מפני רעידות אדמה, מיפוי של אוכלוסיות פגיעות, מיפוי של מיגון תקין וריאלי מפני טילים, ומיפוי של אופטימיזציה של משאבי כבאות והצלה.

נושאים מסדר שלישי שהועלו בתדירות נמוכה:

15. מקומה של הקהילה במשבר ויכולת הקהילה להתמודד עם אסונות

נושא המשמעות של קהילתיות והיכולת הקהילתית להפעיל משאבים ולנהל משבר עלה מספר פעמים כנושא הנדרש הבהרה. בנוסף, צוין הצורך לבחון מודלים של תמיכה ממשלתית בקהילות לצורך הגברת החוסן הקהילתי על מנת לאפשר לקהילה ליטול יותר אחריות בניהול משברים.

16. משבר האקלים

מספר מרואיינים דיברו על הצורך לתכנן ולהיערך לשינויי אקלים צפויים, כולל עדכון של נוהלי חירום ישנים על מנת לכלול תרחישים לשינויי אקלים והצפות.

17. הערכת השפעות של סגרי הקורונה

בעת הזו, כאשר אנחנו יוצאים ממשבר הקורונה, מספר מרואיינים ציינו את הצורך לבחון את הכדאיות, היעילות, והעלויות של מדיניות הסגרים באופן רטרוספקטיבי. בפרט, הועלה נושא ההשפעה של מדיניות הסגרים על החינוך.