אמנון רייכמן, דבורה שמואלי, עלי זלצברגר, דניאל זייצ'יק, עינבל בלאו ומיכל בן-גל

למרות שכרונולוגית, שיקום מתחיל אחרי קרות ארוע אסוני, עדיף להתכונן לשיקום לפני שקורה הארוע. ואכן, ממשלת ישראל החליטה במאי 2022 לגבש תכנית לשיקום ארוך טווח אחרי רעידת אדמה (החלטה 1523 מיום 29.5.2022). מחקר זה מנסה לתרום לפרוייקט זה תוך התמקדות באחד הנושאים המרכזיים המשפיעים על היכולת של מדינה להשתקם אחרי רעידת אדמה (או ארוע אסוני אחר בהיקף גדול), והוא המבנה הארגוני האחראי על ריכוז המאמצים ותיאום בין הגופים השונים המעורבים בתהליך. מבנה זה כולל גופים, מוסדות וארגונים, חלוקת הסמכויות ביניהם, תהליכי קבלת החלטות וכמובן עיגון כל אלה בחוקים ותקנות המעניקים סמכויות ומטילים חובות על הגופים השונים.

המחקר בוחן את נושא השיקום ארוך הטווח לאחר רעידות אדמה גדולות תוך שימוש בסקירת ספרות נרחבת ובמחקר מקרה (case study), כדי לזהות היבטים חשובים לשיקום וליצירת מסגרת לתכנון שיקום לטווח ארוך מראש. השלב הראשון של הפרויקט כלל השוואה בינלאומית של מסגרות מוסדיות ורגולטוריות בחמש מדינות. השלב השני של הפרויקט כלל יצירת טיפולוגיה להערכת שיקום ארוך טווח, בהתבסס על ספרות מדעית ו"אפורה". טיפולוגיה זו יושמה לאחר מכן על דו"ח ממשלתי להיערכות לשיקום ארוך טווח שפורסם  באפריל 2024. השלב השלישי של המחקר כלל מחקר מקרה מעמיק של השיקום ארוך הטווח ביפן לאחר רעידת האדמה הגדולה ב-2011 והצונאמי שבא בעקבותיה. המלצות מדיניות ולקחים להקשר הישראלי הופקו מהמקרה היפני.

קישור לדו"ח מסכם מלא

חלקי המחקר:

א. סקירת ספרות I: השוואה בינלאומית של מסגרות רגולטוריות להחלמה

שיטות: ראיונות עומק מובנים למחצה עם מומחים וניתוח מסמכים ראשוניים ומשניים הנוגעים למסגרות הרגולטוריות להתאוששות ביפן, ניו זילנד, צ'ילה, טורקיה ואיטליה.  הפרמטרים שהושוו כללו: תכנון השיקום, ממשל, תהליכי שיקום ומשאבים.

ממצאים: הדו"ח מתאר את הפרמטרים של המסגרות הרגולטוריות בכל מדינה ומשווה אנליטית בין המדינות. זוהו עשרה גורמים בולטים שהשפיעו על מסלולי השיקום. אלה כללו: האם קיים גוף ייעודי לניהול חירום או לא קיים, סמכויותיו ותחומי האחריות שלו; ריכוזיות מול האצלת סמכויות לשלטון המקומי; הקצאה ברורה של תפקידים ותחומי אחריות ייעודיים לגופים ומוסדות; כלים וסמכויות משפטיות בידי גורמים מוסמכים ואחראים; קיומו של תהליך מובנה לקבלת החלטות (כולל מעורבות ציבור/בעלי עניין); תוכנית שיקום והאם פותחה לפני או אחרי התרחשות רעידת האדמה וכן רוחב הנושאים שהיא כיסתה; קבלת החלטות המבוססת על נתונים וידע, ותקציב ייעודי לשיקום.

כל אחת מחמש המדינות מציגה מודל פעולה שונה: יפן ריכוזית מאוד, עם מבנה משפטי הכולל חוק ליבה שהוא דינמי ומתעדכן באופן רציף; ניו זילנד מאורגנת מאוד, ומספקת תוכניות גנריות ליישום על ידי הרשויות המקומיות; בצ'ילה  הגישה היא שמבני הממשל הקיימים בזמני שגרה צריכים לעבוד גם במצבי חירום; המודל של טורקיה נשען על הנחיות בינלאומיות, ואיטליה פועלת אד-הוק, כאשר כל אירוע מטופל באופן שונה.

דו"ח חלק זה זמין בקישור כאן

ב. סקירת ספרות II: טיפולוגיה של שיקום לאחר רעידת אדמה

שיטות: סקירת ספרות בנושא הצלחה של שיקום אחרי רעידת אדמה. בהתבסס על סקירה זו, פותחה טיפולוגיה לשיקום מאסון.

ממצאים: הטיפולוגיה כוללת שלושה צירים עיקריים: היבטי שיקום הקשורים לתהליך, היבטי שיקום הנוגעים לתוצאות, והיבטי שיקום הקשורים להערכה. תהליך השיקום כולל מדיניות היוצרת יעילות ו/או תהליך השתתפותי. יעילות כוללת מדיניות המקדמת מהירות, התבססות על תשתית ארגונית קיימת, טיפוח ניהול מקצועי ומיישמת תכנון אפקטיבי. תהליכים משתפים נוצרים באמצעות אינטגרציה קהילתית, תהליכים מכילים ושיתופיים, העצמה ומיקוד בקהילה. היבטים הקשורים לתוצאה של שיקום מאסון יכולים להדגיש בניה מחדש טוב יותר (BBB), חזרה למצב הקודם, או ייצוב המצב בלבד. הערכת השיקום יכולה להיות אובייקטיבית או סובייקטיבית (או לכלול את שני ההיבטים). ההערכה רלוונטית הן לתהליך והן להיבטי התוצאה של השיקום.

דו"ח חלק זה זמין בקישור כאן

ג. יישום סקירת הספרות השנייה על התוכנית ממשלתיות לשיקום ארוך טווח

שיטות: ניתוח טקסטואלי של דוח ההיערכות הממשלתי: "שיקום ארוך טווח לאחר רעידת אדמה" מאפריל  2024 לאור הטיפולוגיה שתוארה לעיל.

ממצאים: בהתבסס על ניתוח התוכניות הממשלתיות מבעד לעדשת הטיפולוגיה, ממליצים החוקרים על שלוש דרכים עיקריות לחיזוק הדוח הממשלתי: 1. לשלב יותר מנגנונים השתתפותיים והעצמה קהילתית בתוכניות השיקום ויישומן 2. לשלב תוכניות ל"בניה מחדש טוב יותר"(Build Back Better) בתוכניות השיקום 3. לשלב מנגנונים ומסגרות להערכה בכל תוכניות השיקום.

דו"ח חלק זה זמין בקישור כאן 

ד. חקר המקרה היפני והמלצות לישראל

שיטות: מחקר מקרה מעמיק של השיקום מרעידת האדמה הגדולה שאירעה ביפן ב- 2011. למרות שצוות המחקר קיווה במקור לאסוף נתונים בעיקר על ידי ראיונות עם פקידים ומומחים יפנים, הדבר התברר כבלתי אפשרי בגלל מחסור במומחים בעלי ידע מספיק באנגלית, חוסר נכונות של פקידי ממשל להעניק ראיונות בנושא והיעדר קשרים. לאחר פנייה לעשרות גורמי ממשל ומומחים, התקבלו תגובות חיוביות מארבעה מומחים בלבד. לאחר התייעצות עם מומחים אלה, כמו גם עם אקדמאים ישראלים אחרים ששיתפו פעולה עם עמיתים יפנים, צוות המחקר הבין שמחקר המקרה יצטרך להתבסס במידה רבה על חומרים כתובים ומחקרים זמינים בנושא. לפיכך, הוא מבוסס על ארבעה ראיונות עומק עם מומחים, ניתוח טקסטואלי של מסמכים ראשוניים וסקירת ספרות של מחקרים אקדמיים.

ממצאים: הדו"ח כולל תשעה פרקים המתארים את המסגרות הרגולטוריות והארגוניות, תהליך השיקום עצמו, כלי המדיניות העיקריים שיושמו, מעורבות קהילתית בתהליכי השיקום, נושאי השיקום היפני ולקחים שניתן ליישם בישראל. כמה מהממצאים המעניינים מפורטים להלן:

- ליפן יש מערכת רגולטורית שלמה לשיקום (בניגוד למערכת מצומצמת של חוקים), שבמרכזה עומד החוק הבסיסי למניעת אסון משנת 1961.

- לאחר קרות אסון ביפן מתכנסת מועצת השיקום, שבראשה עומד ראש הממשלה. לאחר כמה אסונות (כגון רעידת האדמה ב-2011), הוקמה סוכנות שיקום שניהלה את כל ההיבטים של  התהליך.

- לשיקום היפני יושמו ארבעה כלי מדיניות עיקריים: הגנה על שטחים באמצעים פיזיים (כגון חומות ים), יישוב מחדש מחדש של אוכלוסיות באופן קולקטיבי, פרויקטים של דיור ציבורי והתאמות קרקע.

- למרות שחזון השיקום שהציבה ממשלת יפן כלל דגש על העצמה קהילתית והשתתפות התושבים והקהילה בתהליך השיקום, חזון זה לא התממש בצורה משמעותית.  Machizukuri (מנגנוני תכנון השתתפותיים מסורתיים מלמטה למעלה) היו דוגמה לחריג, שכן הצליחו ליצור העצמה והשתתפות קהילתית יעילה.

- באופן כללי ניתן לאפיין את השיקום היפני בגישה ריכוזית מלמעלה-למטה, תוך שימת דגש על מהירות ויעילות, גישה מבוססת הנדסה ל-Build Back Better, וחוסר אינטגרציה של תכנון ארוך טווח בתוכניות השיקום.

ההמלצות המבוססות על המקרה היפני כוללות: (א) להכין תכנית לניהול "דחיסת הזמן", (ב) המלצה למיסוד מנגנוני מימון, (ג) לתכנן מנגנוני שיקום "מלמטה-למעלה", (ד) הסדרים, מסגרות ומבנים ארגוניים שהוקמו מראש יעילים יותר מהסדרים אד-הוק, (ה) יצירת אפשרויות מגוונות לפתרונות דיור, (ו) נקיטת גישה הוליסטית לרילוקיישן ו-Build Back Better, (ז) תכנון עבור השתתפות (ח)  מודעות לקושי בעבודה עם הציבור (ט) להכין תוכניות למחסור הצפוי במשאבי אנוש, (י) להתוות קווים מנחים לשילוב גישת Build Back Better, (יא) לשלב תכנון ארוך- טווח בתכנון השיקום.

דו"ח לחלק זה זמין בקישור כאן