לקראת דוקטורינה להסדרה חוקית-רגולטורית של ההתמודדות עם מצבי חירום בישראל

חוקרים ראשיים:
פרופסור עלי זלצברגר (הפקולטה למשפטים ומרכז מינרווה לחקר שלטון החוק במצבי קיצון, אוניברסיטת חיפה), פרופסור שלמה מזרחי (מדיניות ציבורית, אוניברסיטת חיפה), דוקטור רוברט נוייפלד (פוסט-דוקטורנט, מרכז הידע והמחקר הלאומי בנושא חירום ומרכז מינרווה לחקר שלטון החוק במצבי קיצון) וגב׳ דנה קרופ (עוזרת מחקר, מדיניות ציבורית, אוניברסיטת חיפה)

משבר הקורונה חשף את העדרה של דוקטרינה ישראלית סדורה להיערכות, ניהול והבראה ממצבי חירום ואת קיומם של פערים בהסדרה המוסדית והרגולטורית של תחום החירום בישראל. חלק ניכר מהפערים הקיימים הינו מוכר למקבלי ההחלטות ועלה, בין במישרין ובין בהקשרי מצבי חירום אחרים, בדוחות הרבים שעסקו בתחום היערכותה של מדינת ישראל למצבי חירום מסוגים שונים. ואולם, חרף האיומים הרבים על מדינת ישראל וחרף חלוף הזמן הרב מאז התבררו הפערים בתחום ההיערכות לחירום בהקשרים השונים, מתקשה מדינת ישראל להסדיר תפיסה אינטגרטיבית בתחום ההיערכות לחירום, המסדירה את תהליכי ההיערכות לאירועי חירום, המענה להם והשיקום מאירועי חירום, תפישה, המבוססת על דוקטרינה סדורה, מבנה מוסדי מתאים והליכי קבלת החלטות המעוגנים כולם בחקיקה.

הדבר בא לידי ביטוי, בין השאר, בפערים רגולטוריים משמעותיים. מדינת ישראל עודנה נשענת על רגולציה המתבססת בחלקים ניכרים מתוכה על חקיקה מראשית ימיה של המדינה. תזכירי חוק ממשלתיים והצעות חוק שקודמו בכדי לתת מענה לפערים אלה לא הבשילו לחקיקה שלמה, ובכל מקרה – מרביתם היו, לכשעצמן, תוצר של פשרות ארגוניות ולא היה בכוחן מלכתחילה לספק את המענה השלם הנדרש למדינת ישראל. בנושא זה ישראל מפגרת אחרי חלק ניכר ממדינות העולם בהן יש חקיקת חירום כוללת ועדכנית ולצדה מערכת מוסדית להכנה, ניהול והבראה מחירום.

מטרתו של מחקר זה הייתה להצביע על מצבה הגרוע של ישראל בהשוואה למדינות אחרות, לברר את הטעמים לקיומם של פערים אלה: מדוע, חרף מרכזיות סוגיית החירום בישראל וחשיבותו, לא בשלה דוקטרינה ישראלית שלמה, הבאה לידי ביטוי באופן מלא ברגולציה ראויה, למענה לתחום החירום בישראל, למפות את הכשלים המרכזיים במצב הקיים,  ולהציע מודל אפשרי שייתן מענה לכשלים אלה.

המחקר נסמך על סדרת ראיונות שקוימו עם בכירים, בעבר ובהווה, בתחום המענה לחירום בישראל, על ניתוח של הדוחות השונים העוסקים להיערכות בחירום (כגון דוחות מבקר המדינה) ועל ראיונות שנערכו במסגרת מחקר הממוקד לתחום ההיערכות לרעידות אדמה בישראל. עוד נשען המחקר על מחקר השוואתי של התחום למדינות אחרות (בין השאר - בריטניה, ניו זילנד ויפן).

הכשלים והפערים המרכזיים שאותרו

הפערים והכשלים המרכזיים הקיימים בישראל בתחום ההיערכות והמענה לחירום הם פועל יוצא של שני טעמים מרכזיים, השלובים זה בזה:

1. העדר דוקטרינה כוללת למענה לתחום החירום – לישראל אין דוקטרינה שלמה להיערכות ולמענה לסוגים השונים של מצבי חירום, הלוקחת בחשבון את העובדה שמצב חירום הינו רב מערכתי, מחייב ניהול בראייה מרכזית ותהליכים לאומיים סדורים המאפשרים היערכות למשבר, ניהולו ושיקום ממנו. החשיבה המסורתית בישראל התמקדה בעיקר במענה לאיומים ביטחוניים, בעוד שמצבי חירום עשויים לנבוע מגורמים נוספים, כמו משבר הקורונה הנוכחי ואסונות טבע למינהן. גם ההתייחסות לאיומים ביטחוניים נעשתה באופן חסר ביותר. בנוסף, המענה לחירום מחייב ראיה אינטגרטיבית, המשלבת ניהול מקומי ומרכזי ושיתופי פעולה בין מוסדיים, המשקללת את הצרכים השונים של ישראל. במשבר הקורונה, לדוגמה, בלט הצורך בראיה מרכזית והצורך לאזן בין הצרכים הבריאותיים לבין הצרכים הכלכליים.

המחקר מצא, כי בהעדר דוקטרינה כוללת, הרואה לפניה את הסוגים השונים של מצבי החירום והמענה הייחודי הנדרש להם, מתמקד הקשב להיערכות למצבי חירום בישראל בסיכונים הביטחוניים, באופן היוצר הסטה של הקשב לתחום זה ודומיננטיות ארגונית של הגופים העוסקים בתחום זה.

2. העדר תשתית נורמטיבית – ההסדרים החוקתיים והחוקיים בתחום החירום בישראל בנויים כטלאי על טלאי, חלקם ארכאיים וחלקם כלל אינו משקף את המצב בשטח (כך, על פי החוק עלי ספר הגוף האחראי על הכנה וניהול לאסונות הוא ארגון ההגנה האזרחית, בעוד שפיקוד העורף העושה תפקידי הג״א בפועל ורשות החירום הלאומי, אינם מעוגנים בחוק). התשתית הנורמטיבית נדרשת הן לצורך עיגון הדוקטרינה ואחריותם וחובותיהם של הגופים השונים באופן מחייב בחוק והן לצורך מתן סמכויות הנדרשות לגורמים שייקבעו לממש את אחריותם וקביעת פרוצדורות קבלת החלטות ומוסדות מתאימים לכך. הסדרים מרכזיים בשטח לא עוגנו בחוק אלא בהחלטות ממשלה (כמו הקמת רח״ל), ועל כן היו חסרים את "השיניים" הנדרשות לצורך מימוש האחריות. בהעדר הסדרה המבוססת על דוקטרינה, גורמים שונים תופסים את אחריותם באופן שונה, וקיימת השפעה דרמטית של חילופי בעלי תפקידים על תפיסת האחריות של הארגונים השונים המעורבים בתחום החירום ועל מידת מעורבותם והשפעתם בפועיל. כיום, תמונת המצב הרגולטורית רוויה פערים בין האחריות של גופים על פי דין לבין הסמכויות הנתונות להם למימוש אחריותם.

קיומם של אלה מביא, בין השאר לכשלים הפרטניים הבאים:

1. העדר תכנון שיטתי, הצבת יעדים ומטרות – כפועל יוצא מהעדר תפיסה ותהליכים סדורים, המחקר מצא התנהלות תגובתית שאינה נערכת על פי מתודולוגיות שיטתיות לתכנון אסטרטגי של התנהלות השלטון המרכזי, השלטון המקומי ושאר הגופים המעורבים בנושא בטחון העורף בחרום, כולל החברה האזרחית.

2. ליקויים במערך הארגוני – היקף תשומת הלב הארגונית והקצאת המשאבים לתחום החירום משתנה בין הגופים, לרוב בהתאם למידת מודעותם של מנהלים לנושא, וקיימים פערים ארגוניים הנובעים בהיערכות אליו. מעבר לכך, לא תמיד הגורמים בידם הופקדה אחריות, או התופסים עצמם כאחראים, ממוקמים בהכרח במסגרת המאפשרת להם מימוש אחריות זו.

3. חוסר תאום וחוסר בנשיאה באחריות – בהעדר הסדרה רגולטורית שלמה, ישנם מקרים בהם גופים מגלגלים אחריות מהאחד לאחר.

4. העדר יכולת לממש אחריות ­– גם כאשר הוסדרה אחריותם של גורמים שונים, לעיתים הם חסרים את הסמכות הנדרשת לממש אחריותם. דוגמה לכך היא בפערים אצל ראשי הרשויות, המהווים את "לבנת היסוד" במענה לחירום, אולם חסרים כלים למתן המענה הנדרש.

5. כשלים הנובעים מיחסי הגומלין בין גורמים ביורוקרטיים ובין גורמים פוליטיים לגורמים בירוקרטיים – מאבקי כוחות מאפיינים את תחום ההיערכות לחירום, כדוגמת מאבקי הכוחות בין רח"ל לבין פקע"ר, בין משרד הביטחון למשרדים אחרים, בין השלטון המקומי לבין השלטון המרכזי ועוד.

6. חוסר ציות וכשלי יישום וביצוע – קיים פער בין החלטות הממשלה והנחיות בתחום החירום לבין מידת הביצוע שלהן.

תובנות העולות מסקירה השוואתית

כאמור לעיל, ערכנו מחקר השוואתי של 8 מדינות. מחקר זה מעלה שמדינות רבות מתייחסות לחירום באופן שונה עם דוקטרינה ברורה המגובה במוסדות ומעוגנת בחקיקה מפורטת העוסקת בהכנה, ניהול והבראה מאסונות מסוגים שונים.  ראויים לציון בעיננו הם ההסדרים בבריטניה ובניו זילנד.  ההסדר הבריטי מעניין כיוון שההסדר הישראלי – חוק הגנה אזרחית  1951– שאם ניתן לדבר על חקיקה כללית, זוהי החקיקה בישראל –היה מבוסס על החוק הבריטי, אלא שמאז עברה החקיקה הבריטית גלגולים שונים והחקיקה החדשה מ 2004 משקפת דוקטרינת חירום חדשה ועדכנית. 

החוק בניו-זילנד אשר זכה להערכה גבוהה בסקירות של האו"ם וגופים שונים, ראוי לשמש גם כבסיס למודל ישראלי עתידי, הסדר זה שגובש בניו זילנד בשני העשורים האחרונים (ועודכן בעקבות רעידת האדמה הגדולה בקרייסטצ׳רץ) ׳מכונן מוסד ניהול חירום לאומי הכפוף  לשר אותו קבעה הממשלה כממונה על חירום, ומוסדות ניהול חירום ברמה מחוזית ומקומית. קביעת תרחישי הייחוס וההיערכות נשענים על תקני ה-ISO המחייבים קיום תהליכים של ניהול סיכונים. לכל אחד ממוסדות אלו וגופי חירום נוספים חובות הכנת תוכניות חירום אחת לתקופה ופעילות והתכוננות (כולל מזעור סיכונים) למצבי חירום בהתאם. הכרזת מצב חירום יכולה לעשות ברמות השונות ומקנה סמכויות שונות ומבנה פיקוד ושליטה. עם סיום מצב חירום ניתן להכריז (גם כאן ברמה הלאומית או המקומית) על ״מצב מעבר״ המיועד לתקופת ההבראה ומקנה סמכויות מופחתות מאלו המוקנות במצב חירום, אך נרחבות מבזמן שגרה..

עקרונות מנחים למענה

לאור אלה, נבקש להציע גיבוש מענה הנשען על מספר עקרונות מנחים:

• חירום הוא עניין רב מערכתי – אירועי החירום הם אירועים משמעותיים, המשליכים על כלל היבטי החברה והמשק. המענה לחירום מחייב שילוב זרועות של כלל הגופים והרשויות במדינה ברמה הלאומית וברמה המקומית. יתירה מכך, המענה המשולב צריך לכלול גם גופים שאינם חלק מהמסגרת השלטונית הפורמלית, ובכלל זה, המגזר העסקי, המגזר השלישי והאדם הפרטי.

• ראיה מרכזית וניהול אינטגרטיבי –חיוני כי ניהולו של אירוע חירום יהיה בראיה כוללת (מקומית או לאומית), הלוקחת בחשבון את מגוון ההיבטים הנדרשים והנותנת מענה למכלול הצרכים העולים מניהול החירום. לא אחת עלה, כי טיב המענה בתחום מסוים כרוך בטיב המענה לתחום אחר; כך, כדי להבטיח הספקת מזון בנקודה מסוימת, נדרש לקיים מאגרים/מחסנים, נדרש לספק תובלה, נדרש להבטיח את פעילותם של הגורמים המספקים מזון (כגון סופרמרקטים) ואת נגישותו של הציבור. באותה מידה, גם ההיערכות של כל גוף למימוש אחריותו כרוכה במענה הניתן על ידי גופים אחרים. הראיה המרכזית עשויה גם למנוע אנומליות, כגון חלוקת אחריות מרחבית של גופים שונים, שאינה עומדת בקנה אחד ולפעמים סותרת היערכות של גופים אחרים.

• מיצוי/איגום משאבים ויכולות – לנוכח מאפייניו החריגים של מצב החירום, אפקטיביות המענה לחירום כרוכה בגיוס כלל יכולותיה ומשאביה של המדינה וניצולם באופן היעיל ביותר.

• בין שגרה לחירום -

• "מה שעובד בשגרה הוא שיעבוד בחירום" – ככלל, גוף האמון על המענה השוטף, הוא זה שראוי שייתן את המענה גם בשעות חירום. המענה בשגרה הוא שמקנה את המומחיות הנדרשת, את הבנת הצרכים ואת היכולת לספקם. במרבית המקרים, נכון גם להישען על תשתית לוגיסטית וארגונית שנבנית ממילא בשגרה, במקום לייצר מענה אלטרנטיבי. אין להבין מכך, שבתנאים מסוימים, שאותם ראוי לאפיין, לא יתוגבר המענה הקיים או אף יומר במענה חלופי. אך משמעות הדבר היא עיגון הכנה ותרגולים בכל מוסדות השלטון וכן באגונים ומוסדות נוספים.

• מענה לשגרה בראיית החירום – קיימת אפקטיביות רבה בבניית מענה לחירום באופן המוטמע כבר בשגרה. רשויות צריכות לשאול עצמן, כיצד המענה הנבנה על ידן לשגרה ישתלב במענה שיידרשו לספק בחירום. לא בכדי, כמה מרעיונות המוצלחים ביותר שגובשו בתחום המענה לחירום, היו כרוכים בשילוב מענה המשתלב בחיי היום יום. כך לדוגמה, פתרון הממ"ד, המהווה חלק אינטגראלי ממרחב המגורים, וכך רעיונות נוספים שהוצגו לנו, כגון הבטחת דרכי גישה חלופיות לשכונות מגורים כבר בתהליכי התכנון, בניית מרחבים ציבוריים וחניונים תת קרקעיים בראיית השימוש בהם בחירום ועוד.

• הצורך בהסדר הנשען על חקיקה ראשית כוללת ומפורטת המכוננת תהליכי קבלת החלטות ומוסדות ברמה הלאומית וברמה המחוזית/מקומית– נושא זה מפורט בהרחבה כולל מתווה הצעת חוק במסגרת הדו״ח.

• המענה לחירום מחייב הקצאת משאבים כלל המרואיינים ציינו כי ההיערכות לחירום מחייבת השקעה כספית משמעותית. כדי להבטיח קיומה של השקעה זו, הומלץ על כלים, כגון חיוב משרדים להשקיע מתקציבם בהיערכות לחירום. בנוסף, נטען כי מימון חיצוני פרויקטאלי נוסף מטעם רשות מרכזית בתחום החירום ישמש כקטליזטור משמעותי לקידום היערכות בתחומים המסומנים כחשובים.

• היערכות לחירום מחייבת מומחיות – חירום הוא מקצוע. היערכות לחירום מחייבת מומחיות, וכל "סוג" של אירוע חירום (אפידמיה, סייבר, מלחמה, רעידות אדמה וכו') עשוי לחייב לכשעצמו מומחיות ספציפית. הגוף המרכזי האחראי על הכנה, ניהול והבראה מחירום, על כן, צריך לכלול מגוון של מומחים מתחומי החירום השונים.

ראו כאן תקציר מנהלים וכאן את הדו"ח המלא

מאמר שהתתפרסם:

 Salzberger, Eli. Israel’s Emergency Doctrine, Institutions and Legal Framework, or lack of.  in: Adam, K-M und Kropf, G. J. (Hrzg.). (in Berabeitung). Führung in Zeiten der Krise – Katastrophenvorsorge und zivile Krisenbewältigung: deutsch-israelische Erfahrungen, Einsichten und Praktiken, (2022) Nomos Verlag (publication on German. English version is available here)