All partners logo eng

פייטלסון, ע. ואח': חבילות מדיניות לקידום חיזוק מבנים נגד רעידות אדמה תוך רגישות לתנאי המקום

חוקרים: ערן פייטלסון, מיה נגב, אהוד סגל, ערן רזין ויונת ריין-ספיר (אונ' עברית)

מטרת המחקר

רעידת אדמה חזקה בישראל היא בלתי נמנעת וללא היערכות מתאימה היא צפויה לגרום לפגיעה נרחבת בנפש, בגוף, ברכוש ובתפקוד הכלכלי-חברתי המשקי לאורך תקופה ממושכת. חיזוק מבנים בסיכון גבוה הוא האמצעי האפקטיבי ביותר לצמצום הנזק בנפש וברכוש ולהבטחת התפקוד המשקי אחרי הרעידה.
היערכות מיטבית בתחום זה חייבת לכלול ניהול סיכונים מושכל, הממוקד במבנים המצויים בסיכון גבוה במיוחד. מחקרים מצביעים על כ-70,000 יחידות דיור שאינן עומדות בתקן הבנייה לרעידות אדמה במבנים בגובה שלוש קומות למעלה, הממוקמים באזורים בסיכון סיסמי גבוה; מתוכם כ-40,000 יחידות דיור הן בסיכון גבוה במיוחד.
חיזוק מבני מגורים בבעלות פרטית אינו מצוי באחריותו של גוף ממשלתי כלשהו. לממשלת ישראל חסרה כעת מדיניות כוללנית שתפחית את סיכוני רעידות האדמה בצורה מושכלת, למרות שחיזוק סיסמי של מבני מגורים הוא כשל שוק מובהק המחייב התערבות ממשלתית. תמ"א 38 אינה מהווה תחליף למדיניות כוללנית מכיוון שהיא ממוקדת באזורי הביקוש ואינה נותנת מענה לאזורי פריפריה הסמוכים לקווי שבר פעילים, וכן בשאר אזורי הארץ המצויים גם כן בסיכון. לתמ"א 38 מגבלות מובנות מבחינת המבנים להם היא יכולה לתת פתרון וכן סובלת מקצב מימוש נמוך.

מטרת המחקר הנוכחי הינה לגבש מתווה למדיניות לאומית לחיזוק סיסמי של מבני מגורים, המותאם למאפיינים של רשויות מקומיות שונות. המתווה המוצע מתייחס ל-66 הרשויות המקומיות הרלוונטיות במיוחד לנושא ומבוסס על שלוש חבילות של כלי מדיניות, שגובשו במחקר קודם: חבילה אזרחית בהובלת בעלי הדירות והשוק הפרטי, חבילה מקומית באחריות הרשות המקומית וחבילה ממשלתית בהובלת השלטון המרכזי. המחקר בא לזהות איזו מהחבילות היא המתאימה ביותר לכל אחת מ-66 הרשויות המקומיות הרלוונטיות, לאתר חסמים דורשים טיפול וצעדים נדרשים ליישום מוצלח של המדיניות לחיזוק מבנים.
מטרת חבילות המדיניות היא בראש ובראשונה הצלת חיי אדם. על כן במחקר זה ההתמקדות היא בחיזוק מבני מגורים בלבד, במנותק משאלת ההתחדשות העירונית המחייבת הגדרת יעדים ואמצעי מדיניות שונים בתכלית. ההתמקדות בחיזוק חשובה כדי להפחית עלויות ולשפר את העמידות הסיסמית של מבנים גם במקומות בהם היתכנות ההתחדשות העירונית היא נמוכה.

הערכת עלות החיזוק הסיסמי של קבוצת המבנים בסיכון גבוה במיוחד (כ-40,000 יח״ד) היא כמיליארד ומאתיים מיליון ₪ (על סמך ניסיון חיזוק מבנים בטכניקות מתקדמות שנעשה באילת ב-2018, לא כולל טיפול אסתטי ותשתיתי למבנים). החיזוק עשוי לתרום לעליה בערך הדירות וכן ליעד הלאומי של חיזוק הפריפריה. בנוסף לכך, אפשר לשקול מדיניות של חיזוק מבנים לעמידה חלקית בתקן החיזוק. צעד זה, שיש בו נטילת סיכון מסוים מבחינת עמידות סייסמית, טומן בחובו פוטנציאל רב להצלת חיי אדם. הוא יושם במדינות אחרות, למשל בקליפורניה, על מנת להגיע לחיזוק בהיקפים נרחבים בעלות נמוכה יותר ובפרק זמן מהיר יותר. טיפול חלקי כזה ב-40,000 יחידות הדיור הנמצאות בסיכון גבוה במיוחד בישראל צפוי להסתכם בעלות של כ-400-200 מיליון ₪.

שיטת העבודה

בשלב הראשון של העבודה נערכה סקירת ספרות בינלאומית נרחבת, ממנה עלה שישראל סובלת מרמת פגיעות יוצאת דופן עבור מדינה מפותחת ואפילו בהשוואה למדינות מתפתחות. לאחר מכן נערך ניתוח סיכונים סיסמיים ל-66 הרשויות המקומיות שיש בהן למעלה מ-40 מבנים בני 3 קומות ומעלה (7 מטר) שאינם עומדים בתקן לחיזוק מבנים. הניתוח נערך לפי חמישה פרמטרים: תאוצות קרקע, הגברת שתית חריגה (הגברת תאוצות קרקע במקומות בהם קיים חתך סלע רך על גבי חתך סלעי קשה, באגנים גיאולוגיים עמוקים וצרים ובפסגות הרים), התנזלות, קריעת פני שטח ויציבות מדרון. הניתוח העלה תמונת סיכונים השונה במידת מה ממפת תאוצות הקרקע שנהוג להסתמך עליה כבסיס לקביעת סיכון סיסמי. הישובים בדרגות הסיכון הגבוהות ביותר הם אכן לאורך השבר הסורי-אפריקאי, אך גם ערים הסמוכות לרכס הכרמל ובחוף הצפוני מתאפיינות בשילוב של סיכונים סיסמיים שונים.
על בסיס ניתוח של 66 הערים לאור שורת פרמטרים עירוניים, בהם רמה חברתית-כלכלית, מידת פריפריאליות וחוסן תפקודי של הרשויות המקומיות, נבחרו תשע רשויות מקומיות המייצגות בצורה טובה את מגוון הרשויות שיש להתאים עבורן חבילת מדיניות. הרשויות המקומיות שנבחנו הן: עכו, קריית מוצקין, חיפה, טבריה, בית שאן, נצרת, ירושלים לוד וחולון. שיטת המחקר כללה סדרת ראיונות עם בעלי תפקידים רלוונטיים ברשויות המקומיות ובשלטון המרכזי וסדנת מומחים שהתמקדה בחסמים לקידום תכניות חיזוק ברשויות השונות.

התאמת ערים לחבילות מדיניות

תוצאות המחקר הצביעו באופן מובהק על הצורך בהתאמת מדיניות חיזוק מבני מגורים לתנאים הקיימים בכל רשות מקומית ובמקרים מסוימים גם בשכונות מסוימות בתוך הרשות. במסגרת המחקר פותחה שיטה להתאמת חבילות המדיניות לרשויות המקומיות. החבילה האזרחית מועדפת במקומות בהן היא אפשרית. היא ישימה במקומות בהם ערכי הנדל"ן גבוהים דיים. עם סיוע מקצועי-מינהלי מהסקטור הציבורי לצורך הורדת עלויו תהעסקה השוק הפרטי יטפל בחיזוק במקומות אלה ביעילות רבה. בעדיפות שנייה נמצאת החבילה המקומית, המבוססת על היתרון המובנה של רשויות מקומיות בניהול פרויקטים מסוג זה בתחומן,בזכות הקשר הישיר שלהן עם תושביהן. עם זאת, החבילה המקומית מחייבת יכולת תפקוד גבוהה של הרשות המקומית. ברשויות המקומיות בהן ערכי הקרקע אינם מספקים על מנת שהחבילה האזרחית תיתן מענה, ושיכולותיהן אינן מספקות כדי להוביל את החבילה המקומית, יש להפעיל את החבילה הממשלתית.

הדוח מדגים את דרך התאמת החבילות לכל אחת מתשע הערים ולאחר מכן מזהה את החבילה המתאימה לכל אחת מ-66 הרשויות המקומיות, על סמך הנתונים הזמינים. עם זאת, נדרשת בדיקה איכותנית פרטנית של רמת המוטיבציה והיכולות של כל רשות מקומית. סיכום מיון הרשויות המקומיות לפי החבילה המתאימה להן מופיע בטבלה 1 להלן:

טבלה 1: סיכום התאמת חבילות המדיניות לערים

רציונל התאמה  ערים מתאימות  מהות החבילה   שם החבילה
ערכי קרקע גבוהים המספקים תמריץ גבוה לשוק הפרטי לעסוק בנושא, יחד עם יכולת בעלי הנכסים להוביל את תהליך הטיפול בנכס שלהם. תידרש  מעורבות מוניציפלית וממשלתית כדי להוריד את עלויות העסקה וליצור תנאים מיטביים לפעילות אזרחית בנושא.

אזור, גבעתיים, גבעת שמואל, גני תקווה, הוד השרון, הרצליה, זכרון יעקב, חולון, יהוד, כפר סבא, נס ציונה, פתח תקווה, קריית אונו, קריית טבעון, ראש העין, ראשון לציון, רחובות, רמת גן, רמת השרון, רעננה, תל אביב-יפו.

סה"כ: 21 רשויות
חיוב בעלי הדירות בחיזוק מבנים בסיכון, בחקיקה או בתקינה, תוך פרק זמן מוגדר של מספר שנים (סדר גודל של עשור- תלוי סיכון). החבילה כוללת שורת תמריצים ופטורים רלוונטיים לחיזוק ותמיכה מוניציפלית. חבילה אזרחית
ערים בהן ערכי הקרקע אינם מספיקים לתמ"א 38 בהיקף סביר, שיש להן יכולת ומוטיבציה לקדם את הנושא, ובכלל זה חברה עירונית מתפקדת. במידה ותנאים אלו מתקיימים, חבילה זו עדיפה על החבילה הממשלתית לאור הקרבה בין השלטון המקומי לאזרחים והיכולת הנדרשת לעבודה מולם.

אור יהודה, אשדוד, אשקלון, באר שבע, בני ברק, בת ים, חדרה, חיפה, טירת כרמל, יבנה, ירושלים, כרמיאל, לוד, נשר, נתניה, עכו, עפולה, פרדס חנה-כרכור, קריית אתא, קריית ביאליק, קריית מוצקין, רמלה.

סה"כ: 22 רשויות
הטלת האחריות לחיזוק מבנים על הרשות המקומית. תמיכה תקציבית ומקצועית של השלטון המרכזי, למשל באמצעות הרשות להתחדשות עירונית. הרשויות יפעלו באמצעות חברות כלכליות עירוניות ומינהלות שכונתיות, שיעסקו בהסברה, שיתוף ציבור וקידום ההוצאה לפועל של התהליך. חבילה מקומית
ערים בהן ערכי קרקע אינם מספיקים לתמ"א 38 בהיקף סביר, שהן חסרות יכולת ומוטיבציה לקדם את הנושא. בנוסף לכך, בערים שאין בהן כמות מספקת של מבנים (סדר גודל של פחות ממאה מבנים), מומלץ שיתוף פעולה של הממשלה עם העירייה.

אופקים, אור עקיבא, בית שאן, בית שמש, דימונה, חצור הגלילית, טבריה, מבשרת ציון, מעלות-תרשיחא, נצרת, נתיבות, ערד, צפת, קריית מלאכי, קריית שמונה, שדרות.

סה"כ: 16 רשויות
שורת אמצעי מדיניות המבטאים מאמץ ממשלתי לחיזוק מבני מגורים בסיכון גבוה. על הפרויקט אחראית מינהלת ממשלתית הפועלת מול בעלי הדירות באמצעות מינהלות שכונתיות. ניתן לקדם את החבילה באמצעות חברות ממשלתיות כמו עמיגור. חבילה ממשלתית
 

אילת, יקנעם עילית, מגדל העמק, נהריה, נצרת עילית, קריית גת, קריית ים.

סה"כ 7 רשויות
  נדרשת הערכה איכותנית בין חבילה מקומית לממשלתית

תובנות משלימות

המחקר העלה שורת תובנות רלוונטיות לכל תכנית פעולה לאומית, בהן:

  • צורך דחוף להטיל את האחריות לטיפול בנושא על גוף ממשלתי מתאים.
  • צורך דחוף לגבש תכנית לאומית לחיזוק מבנים בסיכון גבוה, מוכוונת להצלת חיי אדם ומותאמת לתכונות רשויות מקומיות: כולל ניהול סיכונים מושכל שיקדם בראש ובראשונה בניינים בסיכון גבוה בערים הסמוכות לשבר הסורי-אפריקאי.
  • תעדוף חיזוק לפי רמת הסיכון למבנים, למקסום פוטנציאל הצלת חיי אדם.
  • בחירת גורם מתאים ומנוסה להובלת החבילה הממשלתית: יש לישראל יכולות, כלי ביצוע וניסיון שנצבר בפרויקטים בעלי מאפיינים משותפים רבים.
  • מגע ישיר עם תושבים הוא רכיב קריטי בכל תכנית.
  • שיווק ההשלכות הנדל"ניות של חיזוק מבנים, כולל עלייה בערך הדירות, כדי להעלות את המודעות לחשיבות הנושא וליתרונות החיזוק.
  • הוספת מרכיבי שיפוץ ונראות כדי להגדיל את האטרקטיביות לחיזוק, בעיקר אם בעלי הנכסים מוכנים לשאת בעלויות הנוספות; מסלול ממשלתי של חיזוק בלבד, הכולל שיפוץ מינימלי, עם אופציה לשיפוץ מלא במימון הדיירים.
  • אפשרות להקצאת תקציבים תחרותית:

חלופה א' – עיר זוכה: לפי רמת השיתוף פעולה של ראש העיר (מהערים הרלוונטיות לחבילה ממשלתית).

חלופה ב' – פרויקטים זוכים: קרן ממשלתית פתוחה לערים חלשות במסגרת החבילה המקומית.

  • הכשרת מהנדסים מומחים שיתמחו באופן מעשי בשיטות שונות לחיזוק.
  • לשקול מתן אפשרות לחיזוק חירום חלקי במקרים בהם לא ניתן לחזק באופן מיטבי במסגרת זמן סבירה.

בנוסף להתאמת החבילות לערים, יש לקחת בחשבון מתן מענה לחסמים פוטנציאלים:

  • מודעות: לחשיבות שבחיזוק ככלי בפני עצמו ולתועלות עקיפות שעשויות לצמוח לדיירים מחיזוק דירותיהם.
  • אחריות: כיום האחריות לקידום חיזוק של מבני מגורים לא הוטלה באופן חד משמעי על אף גורם ממשלתי ואין גם חיוב חוקי לחיזוק.
  • מימון: לכוח אדם מקצועי ולמיפוי רמות סיכון בערים לפי מבנים ואזורים.
  • מוטיבציה ויכולות מקומיות: העדר תמיכה של ראש העיר, מנהלת התחדשות עירונית לא אפקטיבית, העדר תמיכה של אגף תכנון עירוני, אשכול סוציו-אקונומי נמוך הדורש עבודה חברתית מורכבת, יכולות ביצוע נמוכה של החברה העירונית.
  • ידע מקצועי: זמינות נמוכה של ידע מקצועי בכל ההיבטים של פרויקט חיזוק: עבודה מול תושבים, ליווי הפרויקט, הכשרה מתאימה למהנדסים.

הצעה לתכנית פעולה

לאור היקף האיום יש לגבש בדחיפות תכנית חירום לאומית לחיזוק מבנים, בהובלת ועדת ההיגוי הבין-משרדית. להלן הצעה לקווים כלליים לתוכנית מעין זו:

  • מיפוי מעמיק של מבני מגורים בסיכון, תחילה באזורי הסיכון הגבוה, ליצירת תעדוף לתכניות החיזוק.
  • עדיפות ראשונה תינתן לחיזוק מבנים בערים בסיכון הגבוה ביותר במסלול ממשלתי: למעט אילת ערים אלה הן בעלות יכולות נמוכות וחולשה כלכלית.
  • במסלול הממשלתי תוקם מנהלת ארצית (באחריות משרד השיכון) שתפעיל מנהלות מקומיות ברשויות מקומיות ובשכונות ובביצוע של חברה ממשלתית מתאימה (דוגמת עמיגור). המנהלות המקומיות נדרשות להיות בעלות מיומנות לעבודה פרטנית מול תושבים, הסברה ושכנוע, והובלה של תהליך ברמת הפרט והקהילה, מהתכנון ועד להשלמת הביצוע ,כולל מענים לאחר התהליך.
  • עדיפות שניה היא הקמת קרן מימון תחרותית לערים עם ריכוז גבוה של מבנים בסיכון.קרן זו תהיה פתוחה לערים באשכולות סוציואקונומיים ביניים ונמוכים, ותחייב מעורבות ויוזמה מצד ראשי הערים. בערים אלה, במידת האפשר, תופעל החבילה המקומית.
  • במקביל, הפעלת החבילה האזרחית באזורי ביקוש עם כדאיות כלכלית. במסגרת החבילה יינתן סיוע מהמנהלת הממשלתית, שיאפשר הוזלה של עלויות העסקה וצמצום חוסר הוודאות והבלבול. המניע העיקרי במסלול זה יהיה העלאת ערך הדירות בבניין, שדרוג התשתיות ושיפוץ חזותי וסביבתי.
  • הובלת מהלך של שיווק ההצלחות לצורך הגברת המודעות לחיזוק ולתועלות הנובעות לתושבים, בכלל זה פוטנציאל עליית ערכי הדירות.
  • הקצאת קרקע משלימה לאזורים בהם ערכי הקרקע אינם מספקים לחבילה אזרחית: כדי לעודד רשויות להוביל תהליכי חיזוק, או להרחיב את היקף הערים היכולות להתחרות על הקרן התחרותית.
  • הרחבת תכנית ההכשרות בתחומי הידע הנדרשים: ליווי פרטני וקהילתי, מהנדסים לחיזוק מבנים קיימים כולל הכשרה מעשית.

לקידום תכנית הפעולה הזו יכולות להיות תועלות נוספות, שכן היא תביא להגברת ההשקעות בפריפריה ועשויה לשמש כרכיב בתכנית חילוץ המשק ממשבר הקורונה.

קישור לדו"ח המלא