החוקרים:
אינטגרציה והובלת תהליך המחקר: פרופ' דבורה שמואלי וד"ר מיכל בן גל
בתחום בריאות הציבור: פרופ' חגי לוין עם מאיה יולס
בתחום הכלכלה: פרופ' ערן פייטלסון עם תומר מזרחי
בתחום העבודה הסוציאלית והרווחה: פרופ' מיכל שמאי עם ד"ר אלכס אלטשולר ודנית גליקמן
בתחום הרשויות המקומיות: פרופ' פנינה פלאוט, פרופ' דבורה שמואלי עם סמדר אמיר
בתחומי הממשל: פרופ' ערן ויגודה-גדות, פרופ' שלמה מזרחי עם ד"ר מירב סקר
בתחום המשפטי: פרופ' עלי זלצברגר, פרופ' שלמה מזרחי עם ד"ר רוברט נויפלד, ניקול וייסמן ושחר שוורצמן

תקציר מנהלים

ההתמודדות עם משבר מגפת הקורונה, שמקורו ככל הנראה בסין בסוף דצמבר 2019 ואשר התפשט במהירות לשאר העולם, הבליטה את ההבדלים בהתמודדות של מדינות שונות. המסמך המוצג כאן מנסה ללמוד ממדינות אשר חוו משברים בריאותיים בעבר. העבודה מדגישה את ניסיונן של מדינות מזרח אסיה (טאיוואן, סינגפור, הונג קונג, דרום קוריאה, וייטנאם ויפן), שככל הנראה מתמודדות עם המשבר הנוכחי באופן יעיל יותר ממדינות אחרות.

אתגר ההתמודדות הגדול ביותר עם המשבר הוא מציאת האיזון בין הרצון לשמור על רמת תחלואה נמוכה, שעמה מסוגלת מערכת הבריאות להתמודד ביעילות, לבין הרצון לשמר תפקוד שגרתי ככל האפשר של המשק והכלכלה. עמידה באתגר מחייבת התייחסות למגוון גדול של נושאים, היבטים ותחומים. בפרק התובנות בעבודה זו מוצעים כלים להתמודדות עם המשבר הנוכחי ועם משברים אחרים דומים, מנקודת מבט מולטי-דיסציפלינרית. בין ההבטים שהעבודה עוסקת בהם נכללים היבטים כלכליים, נושאים מבניים-ארגוניים, היבטי ממשל, מדיניות, בירוקרטיה וקבלת החלטות, היבטים מרחביים, עירוניים ותכנוניים ברשויות המקומיות והמחוזיות, היבטים של חיזוק בריאות הציבור, היבטי חברה ורווחה, והיבטים משפטיים.

התובנה העיקרית העולה מהמחקר היא שהיערכות ומוּכנוּת הן המפתח למזעור הפגיעה – הבריאותית, הכלכלית, החברתית ופגיעה בזכויות אדם ובשלטון החוק. "מעגל המוכנות" מורכב מרשת של קשרים בין היבטים ותחומים שונים המשפיעים זה על זה וניזונים אחד מהאחר. כדי לבנות מוכנות וחוסן לאומי, כמו גם כדי לנהל את היציאה מהמשבר, יש צורך בשילוב ושיתופי פעולה יעילים בין הגורמים האחראים על כל תחום ועל כל נושא.

מהמחקר עולה רשימה ארוכה של תובנות בתחומים שונים, כמו גם תובנות רוחב שחוצות תחומים אותן ניתן ללמוד מנסיונן של מדינות אחרות. חשוב לציין שאת כל התובנות האלה יש לראות דרך הייחוד התרבותי של כל מדינה ושלא ניתן להעתיק אותו למדינות אחרות.

להלן מעט מן התובנות העיקריות, המלצות לטווח קצר ובינוני, והמלצות לשינויים מוסדיים-מערכתיים:

היערכות למצבי חירום - כללי

• חשוב לתכנן ולבנות מראש אסטרטגיה ומערכת גמישה להערכות ותגובה, המגובה בסמכויות וחובות של בעלי תפקידים ומוסדות ברורים המוסדרים בחקיקה.
• תהליכי קבלת ההחלטות צריכים להתבסס על ידע מקיף ועדכני ותיקוף עמיתים מקצועי, תוך שיתוף מגוון מומחים מתחומי ידע שונים.
• ישנה חשיבות רבה לשיתופי פעולה בין ארגוניים ובין-מגזריים וייצוג כלל הגורמים בתהליכי קבלת ההחלטות.
• מוכנות להתמודדות עם משבר ותהליך היציאה ממנו, קשורים באופן הדוק לרמת האמון בין הציבור לממשל ולרמת השקיפות של גופי הממשל. לכן יש חשיבות רבה לקביעת מדיניות ברורה ופתוחה לעיון הציבור ולקיים תקשורת והעברת מסרים ברורה ושקופה בין גופי הממשל והציבור באמצעות גורם סמכותי ומוסמך אחד.
• הרשות המקומית הינה "אבן היסוד" בטיפול במצבי חירום, הן בטיפול השוטף באוכלוסיה והן בקשר הישיר לתושבים. יש להפעיל את מנגנוני החירום הקיימים ברשויות המקומיות לעת משבר, להתאים אותם למצבי חירום מסוג פנדמיה ולחזק את הרשות המקומית - הן מבחינת כח אדם והן מבחינת מתן הנחיות ברורות מצד הממשלה והגורמים המוסמכים לכך. בנוסף יש חשיבות רבה לקיומו של מנגנון פיסקלי שיוכל לסייע לרשויות המקומיות בזמן משבר.

היערכות ותגובה למגפת הקורונה

• ישנה חשיבות רבה לזיהוי מוקדם ותגובה מהירה. לשם כך דרוש מעקב אפקטיבי אחרי אנשים (רצוי באופן וולונטרי).
• בטווח הביניים יש להכין תכניות מוכנות ותגובה הכוללות צעדים בריאותיים, חברתיים וכלכליים; בטווח הרחוק יש לפעול להכנת תכנית לאומית אסטרטגית למניעת אסונות והתמודדות איתם ותכניות מוכנות לרשויות המקומיות.
• ישנה חשיבות לקבלת מידע עדכני רב ככל הניתן, הערכת סיכונים ומידת הפגיעה בסקטורים מוגדרים, הן מבחינה בריאותית והן מבחינה כלכלית.
• אמצעי התמודדות גורפים בדרך כלל יהיו פחות יעילים ויגרמו נזק ארוך טווח לכלכלה ולחברה. ניתן ליישם צעדים ואמצעים באופן דיפרנציאלי וחכם לפי מרחב/מקום, סוגי אוכלוסייה, סוגים של בעלי מקצוע, ובהתאם לפגיעה היחסית הצפויה במשק ו/או בהתאם לתרומה להכלת הנגיף.
• חשוב לפתח ולקדם טכנולוגיות חכמות למטרות שונות, ביניהן איכון וניטור וולונטרי (לא על ידי שירותי בטחון כמו השב"כ), שיתוף מידע בזמן אמת (כולל בין מקבלי ההחלטות), קבלת שירותים מהממשל וכן לעבודה ולמידה מרחוק.

המלצות פעולה לטווח הקצר והבינוני

• בטווח הקצר לאחר תחילת המשבר יש חשיבות להבטחת פיצויים לנפגעים המיידיים והראשיים וליצירת אווירה אופטימית. בטווח הביניים יש לעבור ממתן פיצויים לעידוד חזרה לתעסוקה.
• יש צורך להקצות תקציבים גדולים להגדלת התעסוקה, גם על חשבון הגדלת הגרעון.
• ישנה חשיבות ליישום מהיר של הצעדים הכלכליים בכדי לאושש את הכלכלה, גם אם יהיה ניצול לרעה בכמה מקרים. קרי, יש חשיבות לכך שהנטל הבירוקרטי הכרוך במימוש ההטבות יהיה מינימלי.
• יש לעשות כל מאמץ כדי למנוע כניסה של אוכלוסיות נוספות אל מעגל העוני בנוסף להענקת תמיכה נוספת לאלו שכבר נמצאים בו. במקביל, יש להבטיח שהזכאים לתמיכה יוכלו לממש אותה. יש לחזק את המערכת הסוציאלית כך שתוכל לסייע לאוכלוסיות מוחלשות מחד ולמנוע יצירה של "עניים חדשים" מאידך.
• ישנה חשיבות למעורבותם הפעילה של ארגונים אזרחיים/חברתיים בהתמודדות עם המשבר; יש למסד מנגנון תמיכה בהם בדומה למנגנוני הפיצוי ועידוד התעסוקה.
• ישנה חשיבות להיערכות מקיפה ואסטרטגית להתמודדות עם משבר הקורונה מבחינת בתי חולים, מערך בריאות הציבור ברמה הלאומית והמקומית, קופ"ח, מלוניות וכד', וכן מערך בדיקות.
• תכנית ההתמודדות הבריאותית עם מגיפות חייבת לקחת בחשבון מבט בריאותי הוליסטי שכולל תחומי בריאות מסורתיים, תחומי בריאות נפש ומתן מעטפת ממשלתית בריאותית לכל האוכלוסיות ובאופן שוויוני. לשם כך חשוב שהמדינה תרחיב את ההשקעה בכח אדם רפואי ופארה-רפואי עם דגש על אלה המתמחים בבריאות הציבור והתמודדות עם אסונות.
• בטווח הביניים-ארוך יש לקדם מענה חקיקתי, שבמסגרתו גם יקבע מערך מוסדי עם הגדרת סמכויות וחובות, שבמרכזו גוף מטה שירכז את ההתמודדות עם מגפות.
• יש להפסיק את השימוש בתקנות שעת חירום וצווים ולפעול ללא דיחוי להעברת סמכות ההסדרה של התנהלות המשק והאזרחים בשעת חירום לחקיקה ראשית.
• יש לפעול לחקיקה להגנת הפרטיות שתאפשר שמירה על זכויות פרט בזמן משבר, תוך כדי מעקב לגיטימי אחרי חולים ונשאים של הנגיף, כולל הסמכה בחוק לבצע את המעקב.
• יש להכשיר את העובדים בסקטורים השונים להתמודד עם מצבי חירום שאינם על רקע בטחוני ולתת בידיהם כלים מתאימים (כולל עבודה מרחוק).

המלצות על שינויים מוסדיים-מערכתיים:

בטווח הארוך חשוב לייצר חקיקה מקיפה המעגנת את הגוף או הגופים האחראים לענייני חירום המתייחסת לרשויות, סמכויות, חובות, תחומי אחריות וחלוקת סמכויות בין הרשות המקומית לרשויות אחרות, שיתוף ציבור והבטחת ייצוג של קבוצות שונות (מגזר אזרחי, מגזר פרטי, אנשי מקצוע) ותהליכים לפעולה וקבלת החלטות. בתוך אלה יש לשלב מנגנוני בקרה על תהליכי קבלת ההחלטות כמו כן יש לדאוג למערכות שימור מידע ולמידה מתוך המשברים באמצעות מוסדות מחקר קיימים או כאלה שיהיו ייעודיים למשימה.

מיסוד ותמיכה בשיתופי פעולה:

המוכנות לחירום בכלל, ומצבי חירום בריאותיים בפרט, נוגעת כמעט בכל גוף וכל רשות במשק. על מנת לקדם אותה, חקיקה אינה מספיקה ויש צורך בשיתופי פעולה רבים בין כל המגזרים. מומלץ לנסות ולשלב תהליכים וולונטריים לשיתופי פעולה כאלה לקידום כל הפעולות הנעשות לטובת היערכות למצבי חירום.

האיור הבא מדגים את מעגל המוכנות, שבמרכזו ניהול המשבר עד ליציאה ממנו וסביבו מגוון התחומים וחלק מהנושאים והתובנות.

החוקרים:

אינטגרציה והובלת תהליך המחקר: פרופ' דבורה שמואלי וד"ר מיכל בן גל
בתחום בריאות הציבור: פרופ' חגי לוין עם מאיה יולס
בתחום הכלכלה: פרופ' ערן פייטלסון עם תומר מזרחי
בתחום העבודה הסוציאלית והרווחה: פרופ' מיכל שמאי עם ד"ר אלכס אלטשולר ודנית גליקמן
בתחום הרשויות המקומיות: פרופ' פנינה פלאוט, פרופ' דבורה שמואלי עם סמדר אמיר
בתחומי הממשל: פרופ' ערן ויגודה-גדות, פרופ' שלמה מזרחי עם ד"ר מירב סקר
בתחום המשפטי: פרופ' עלי זלצברגר, פרופ' שלמה מזרחי עם ד"ר רוברט נויפלד, ניקול וייסמן ושחר שוורצמן

לדו"ח המלא לחצו כאן

מאמר שפורסם:

Eran Feitelson, Pnina Plaut, Eli Salzberger, Deborah Shmueli, Alex Altshuler, Smadar Amir, Michal Ben-Gal (2022). Learning from others’ disasters? A comparative study of SARS/and COVID-19 responses in five polities. International Journal of Disaster Risk Reduction,Volume 74

https://doi.org/10.1016/j.ijdrr.2022.102913.